当前地方政府投融资难题及出路（下）
来源：中建政研智库
编者按：地方政府投融资面临的主要问题是什么，地方政府合规资金来源有哪些，为何进行投融资规划如此重要？结合地方的案例，中建政研投融资咨询事业部总经理刘存京把当前地方政府投融资难题及出路进行了梳理，分为上、下两篇，此为下篇。
前面上半部分，讲的是地方政府的投融资的问题。回过头来讲出路。我前面的图示讲过，政府未来投资的几个合规资金来源包括：财政自有资金、政府债券、社会资本。其中最关键的是社会资本。社会资本投资的模式有很多，PPP是核心。现在又出现各种“创新”模式，比如ABO、FEPC等等，都是地方政府被逼出来的妖法。今天我不讲PPP，后面专家会讲到。也不讲妖术，虽然很多领导都爱听。
今天重点谈平台公司转型。平台公司作为地方政府十多年的钱袋子，现在位置很尴尬。首先资金来源是不合规的，不算财政资金，也不算合法的社会资本，就是里外不是人。但是平台公司又不能简单的一刀切，所以我们一直谈平台转型。现在业内谈平台公司转型都成了一股潮流，大家都喜欢谈转型，谈来谈去都固化了思维，百度一搜文章一大堆。我一直说，脱离了地方融资发展的实际来单纯谈平台转型没啥意义，平台转型的背后是整个地方投融资体制的转型，是要解决地方政府历史问题和发展的问题。地方政府领导不关心平台公司的问题，地方领导关心的是平台公司怎么样更好地服务地方。所以我们需要做的是从地方投融资体制改革来倒推平台公司的未来，背后一定反映的是整个城市未来的发展跟公司怎么结合，这是一系列的问题。
平台公司所处的阶段
每个时期政策节点、环境下，大家面临的问题不一样。2017年以来政策细化落地，原来单纯的政府购买服务被限制住了，所以平台公司合规的融资，到现在演变成了政府隐性债务的问题。
第一阶段，这一类平台公司普遍存在的问题是处于单纯的政府融资模式阶段，还没有开始朝转型方向去发展，思路不清晰。面临三个问题：一是政企关系怎样理顺，二是债务风险怎样防控，三是资产怎样整合。
第二阶段，初期转型剥离以后怎么去拓展市场。我去年在辽宁一个地级市下面的一个区，当时一个财政局的领导进门问我第一个问题就是“刘老师，别的不用说，你就告诉我怎么走出去？我们怎么去拓展市场业务？”这说明它的基础已经打好，他有意识、有想法去打造平台公司自身的造血功能，自己经营、自己去发展。
第三阶段，包括目前我们合作时间比较长的，像山东、河南很多地方城投公司，已经很成熟，方向思路已经很清晰了，不再去探讨业务的问题，跟我们沟通的更多是企业内部管理提升、人员搭建、绩效考核落地的问题。
几个转型的课题
在座有施工企业、有平台公司，也有地方政府领导，大家面临的问题都不一样，所以我重点讲几个转型的课题：
1、政企关系的转变
政企关系的问题是摆脱不了的。很多人都在说平台公司转型，未来一定要市场化，但市场化的背后核心不是跟政府脱离，我相信大家都会有意识的去认识到这一点。关于政企关系的转变，之前有个平台公司领导总结过，我认为很贴合。
一是替政府直接融资的职能变了，服务政府的功能不变。
二是政府支持的方式变了，支持的力度不变。原来是政府简单粗暴，直接注入资产、土地，平台公司去融资，非常简单，但是现在不仅是土地，还有整个城市的经营权限；原先平台公司融来资，直接给到财政局，财政局给到住建局，住建局给了施工企业。未来政府不再给平台公司融资任务，而是给项目，让平台公司把项目做好，所以说支持的方式发生改变，支持力度不减弱甚至更强。
三是获取项目的方式变了，城市建设运营主业不变。整个项目的融资、投资、建设、管理一体化的延伸都由平台公司来做。住建局、城管局、公路局等政府部门做好行业监管，把具体经营性的业务交给平台公司来做就好了。2018年，黑龙江出了一个关于事业单位改革的文件，要求全省在2018年进行事业单位改革，各个地市必须拿出具体方案，其中最重要一点是所有经营性质的事业单位必须得进行企业化运营，我们在山东运作了好几年，未来政府的经营性事业单位都要转变，这也是一个机遇。
四是融资模式变了，但融资功能不变。原来融资模式非常单一，拿来钱给地方政府，以后平台公司的融资不是为政府融资，融来资是做平台公司的项目，比如做房地产、PPP项目等各种项目都可以做，最重要的是融资可以用企业债、融资租赁、基金等多种方式，但不能违规操作。
当然，还涉及到几个非常核心的问题，至少有以下几个方面的转变：
一是人员身份的转变，原来是局长，局长兼创投公司董事长，未来可能就是城投公司董事长不再兼局长，事实上像杨总刚才也提过的案例，某市公路局长直接做了董事长，把企业做得也非常好。
二是债务的清理，和政府原来的债务排列好、处理好，该是谁的账算清楚，最近我在河南好几个地方都在给他们做债务盘点，该政府还的债务就由政府来还。
三是资金关系的转变。政府和融资平台两者原来是单纯的借贷资金，往来、借贷，或者叫直接融资服务关系，未来是一种市场化的资金关系，资金往来要搞清楚。
四是项目模式转变。2017年有个金融工作会议非常重要，强烈支持转型后的平台公司，依法承接政府公益项目。但背后的核心问题，还是怎么解决资金来源的问题，公益项目背后核心的问题就是资金的问题。现在公益性项目怎么做？第一个PPP，第二个发行政府债券，第三违规，就这三种。当然，ABO、FEPC，拨改租，这些妖术不论。
五是强化国资监管与行业监管。
六是法人治理结构。这里不一一赘述。
2、债务处置的问题
现在十有八九的县市都会提及的问题，政府债务怎么处置？
区分责任，谁的债谁来还，这是一个基本原则。如果钱用到政府支出，还款处理肯定是政府，有些政府领导直接说政府财政没钱，平台公司去想办法，没有办法就辞职，平台公司领导压力很大，钱给政府了，让我自己还，怎么办呢？所以说我们要给平台公司想办法，怎样在政府没意识到风险时候把风险控制住：
一是PPP，化解存量债务，举例来说在河北那边有两个公益项目，大概有五六十个亿的债务，整体打包，通过TOT的方式回流资金，把原来的钱还掉，最后做成PPP，它反映的现象不是债务，而是PPP项目的政府支出责任。
二是增强抗风险能力。全市的资源整合打包给平台公司，帮助平台公司提升融资能力。我们最近在湖南一个市跟省交行探讨，交行领导跟我们的想法一致，把所有能产生收益的资源都给平台公司，然后交行统一授信，有现金流、有资源，银行也愿意打交道，现在PPP不好融资，但是如果有特许经营权、有租赁权、有现金流融资渠道、融资能力相对要好很多。
三是政府偿债基金，政府每年从财政结余的资金中，例如从土储卖地的收入中，所有的收入结余都归集一下，做出一个基金用来防控风险，审慎投资新建项目。
四是债转股，十几年前当时整个国有企业改革推过一轮债转股，但是目前没有运作大规模的债转股，我们最近也在探讨这个领域，不一定从银行、金融机构入手，比如说我在内蒙跟政府谈及原来欠的工程款等债务，有没有可能商量一下，把债权给换成股权，也是债务处置尝试的新思路。
3、资源整合的问题
我这边稍微做一些补充和注解，目前来说，所有的平台公司，我们看一下报表，只要是发过企业债的，资产结构基本上差不多，为什么呢？发债的标准都差不多，券商的工作思路、工作方法都是一样的。所以看一下资产报表，第一个关注点是土地，土地占了一大块，土地合规与否是另外一回事，基本上80%-90%不合规。土地、在建工程、投资性房产，还有一些旅游景点、社会管廊、水库、林权，这样一些大体量的资产，整个一包装，出来几十亿上百亿几百个亿基本上没问题。第二个关注点，也是我更关注的是所有经营性资产。对于城市来说，包括特许经营权、其他公司股权等在内的经营性资产是有价值、可以变现、可以流动的重要资产。
我前面画了一个图，是两个漏斗，左右各一个，中间是平台公司，代表什么呢？未来整个城市的资金、资源、资产、资本所有的归结点、出入口都在平台公司。
左边财政资金出口：只要是财政花钱的地方，除了刚性支出，只要是财政付费的一些开销，比如说市政道路养护、公共照明、河湖治理、环境治理、垃圾处理，农村的垃圾处理，纯政府付费的，只要政府付费，资金走平台公司。
右边社会资本的入口：所有社会资本进入到城市的资金入口也都从这儿走，比如说第一类，所有使用付费的项目，停车场、广告，其他一些收费的特许经营权都给到平台公司。第二类，包括我们的一些招商引资项目，招商引资项目平台能参与其中的，都可以投一下。第三类，PPP项目，很多地方越来越倾向于从平台公司引入社会资本。2017年有300多家区县级的平台公司发布公告，剥离政府债务后转型，反映的真实意图是什么？就是想做社会资本，只有一个目的，想做PPP，所以这300多个地区是有现实想法的。
所以归结来看，平台公司的四个定位：
资源整合平台，过去的平台公司只是一个单一的资金平台，未来的平台公司不仅仅是资金平台，而是一个资源整合平台，城市资源统一用一个窗口对外。
资产盘活主体，所有分散的各个局委、各个部门闲置的没有发挥出来效力的资产整合起来，平台公司通过资产证券化、项目收益债等各种方式盘活资产。
资金集结通道，顾名思义是一个资金集结通道、出入口，内部资金投放到项目还是外部资金要介入到政府的项目都必须通过平台公司进出。
资本运作平台，未来产业投资、产业的引导、产业的扶持由平台公司操盘，一个平台公司代表一个城市，平台公司做得好，城市一定做得好，平台公司能不能做好，真正看能否搭建好这四个定位平台。
4、资产布局的问题
资产布局，是关于公司内部的一个资产结构划分的问题，我有几百亿资产，放在集团还是放在子公司？各个子公司的业务该怎么布局？
我提出三个原则：
第一个，以战略为导向，整个公司重资产运作还是轻资产运营，这是一个很核心的问题，比如说未来公司平台公司要培育一两家上市公司，IPO对整个公司的资产收益率、盈利能力、负债率是有要求的，比如说文旅平台可能会考虑轻资产运营，水投或者交投可能是重资产运营，模式是不一样的。
第二个，以已有板块为基础进行资产的整合，我们在河南很多地方的推广的模式基本上是一母N子，很多地方都在学、都在推这样一个结构。一母N子N怎么去搭建？是以产业板块为切入口还是以产业链条为切入口？要因地制宜，结合各地实际情况设计组织结构。
第三个，以管理效率为目标进行资源整合，资产放在谁那儿，谁能盘活、谁能经营起来就给谁，放在集团，一个资产管理部，就这么几个人，天天能管好就不错了，能把账记好就不错了，想再去经营可能难度非常大。比如我去年在河北，原来资产在集团，后来把资产全都下放到各个子公司，让子公司来运营，集团公司做好监管和考核就可以了。
平台公司未来发展方向
政府把资产、资源所有的收益都给到平台公司，那平台公司该怎么去经营呢？
在此之前杨总写过一篇文章，我们探讨过未来平台公司的价值和存在的必要性。前几天在北京我和一个专家探讨，我说平台公司不存在是不可能的，只不过它存在的形态一定会转变，我们所有的城市建设、建设服务、运营，所有的这些产业，政府直接对接社会资本、民营企业的成本非常高，比如我们做一个棚改项目，修一条公路，在当前政商环境下，全都交给民营企业不现实，领导会认为对质量、进度、运营服务等都缺乏掌控。
所以说未来平台公司的定位是介于政府跟市场之间这样一个结合点，政府做政府的统筹引导的事，民营企业做民营企业高效率的事，平台公司做好两者之间垄断半道门的事，这是它的优势。
从服务地方发展的角度，我们给平台两个定位，第一个是做好城市的开发运营，业内通用名称叫城市运营商。整个城市的开发过去叫城市的建设，未来叫城市的开发。当然我们现在定位在城乡，未来整个乡村振兴战略的延伸。第二个是产业的引导，城市的活力不仅仅在于高楼大厦，不仅仅在于道路，更多的在于产业，我们过去一直在学重庆模式，过去十年是以土地、以城市建设来引导整个城市的活力，但实际上重庆从很早就已经在进行转型。整个城市的基础不仅仅在于建设，而是在于产业，产业带来税收，产业带来就业，产业带来民生，产业带来人才。
未来对于区域来讲，城市开发跟产业投资并重但产业投资更重要一点。城投公司也是同样的道理，未来的城市开发是很重要的一个基础的领域，未来的产业投资一定是一个战略性的发展方向。往下分解，城市开发我们做一个分类，基础设施建设、公共资源整合，其他的一些房地产、文旅、养老、医养所有的领域都可以做。
可能一个市有比如文投、城投、交投、农投很多平台公司，大家有业务的划分，但是我跟很多地方在沟通的时候，一直给大家提醒，不要把自己局限住，我们在河南合作的非常多，河南某交投刚一成立我们就合作了。当时我们提的一点就是此交通集团不要把自己做成交通发展集团，要做成城市发展集团，不仅仅局限于交通领域，把自己限定住，因为一个地级市就那么大，未来整个公路建设能有多少呢？不会有太多的空间，但是整个城市的发展是无限的。所以我们的建议是做城市发展集团，虽然名字叫交通发展集团，但是谁有能力，谁抢来资源，谁做得起来，政府资源就给谁做，不一定说政府项目会根据企业的名称进行匹配。
我们在山东另一个交投公司也是这样，这个交投公司刚成立，想把公路局的资产整合起来，公路局员工不愿意，事业单位不想到企业里面去，结果一直没有整合成功。后来我建议叫做城发集团，把整个城市的停车场、广告、养护这些资源装进去，把整个城市的市政建设拿过来成立了城市发展集团，发展格局就不一样了。
产业投资是一个重要问题，投资的方向很多，但是有几个原则：
第一个是政府主导的产业必须投，政府主导的招商引资一些好的产业可以投，因为政策优势。
第二个核心主业拓展，围绕核心主业进行的横向纵向的拓展。
第三个是PPP项目投资，因为未来整个城市基础设施项目第一个核心的模式就在PPP，PPP机会抓不住，那其他的机会就不多，单纯做施工，平台公司没有任何优势，但如果是做投资的话，做PPP投资，优势很大，跟地方政府的关系也比较紧密。我在湖南一个市，给它提建议，你可以去下面的区，还有下面的县去拿项目，能不能拿？他说当然可以拿，第一是关系好，好几个区长都是城投公司的董事长的同学和老同事。第二个，他们都欠平台公司的钱，好几个区都找他借钱了，你钱还不了，总得给几个项目做，未来整个收益给我，所以说很多地市级平台都在往区县级延伸，做社会资本，这是PPP投资。
第四个商业化投资项目，有选择性的一些优质的商业化的运营项目，例如地产开发、医改等商业项目的运营。
第五个金控、金融、类金融类业务，这类业务是一个很好的切入点。很多省市把金融类做到金控，这是一个很大的课题，我们可以专门探讨。
我中间提到业务拓展逻辑在于横向与纵向，纵向是产业的延伸。产业链的核心，大家知道微笑曲线，在一般的快消、物流这样一些传统的第三产业，这样一些行业用的比较多。
对平台公司来说，可能微笑曲线没那么直观，但是对于城建来说，对于城市来说，产业链条从融资到投资到建设到养护到材料整个一体化的链条，那它的核心点在哪儿？我们说打蛇打七寸，它的七寸在哪儿？很多建设集团过去几年都在转型做建投，改个名：从建工到建投，从建设到建投，背后反映的是什么？从建设向投资的一个转变，反映的问题是整个建设链条、整个城市开发的链条在于投资。
我们在很多地方给它提的第一条建议，不要仅仅局限于做工程、做建设、做养护，要具备投资融资能力，从投资融资切入，只要是拿PPP项目，拿下投资，想自己做就自己做，自己不做可以给别人做，总之我是有话语权的。
我在山东某地，前段时间去的，他们做智慧停车场项目，做成PPP，包装很长时间，因为我好久没过去了，过去跟他谈问题，东北某地也在做智慧停车场，我跟他们老总聊，他们老总聊的兴高采烈的，跟我说PPP推得很快、很好，智慧停车是一个很好的项目。在我走前大概10分钟时间，我跟他说，你项目是做什么角色？他说我做政府出资代表。我说我跟你谈这么长时间，最后发现你是给别人做的，不是自己做，为他人作嫁衣裳。我跟他说不要做出资代表，去做社会资本，为什么呢？项目25年，建设期2年，建设期1年半，未来25年整个智慧城市、智慧停车产业是你想象不到的空间，你何必把这25年的运营权、主导权给到别人去做，你未来的空间在哪儿？所以说他把整个25年的投资权、运营权拿到之后，整个20多年持续的每年的固定回报，是很大的一个收益。
所以说拿到投资，再去做设计、做施工、做养护、做材料，有些公司自己做沥青，现在装配式预制件这些东西都可以做，这是纵向的。横向的我们叫多元化拓展，我跟平台公司领导提出不要仅做交发，要做城发，除了交通领域，要去搞城市建设、医院、学校。我们这个客户，虽然说起步晚，前两天在群里给我们发了一下当地的所有企事业单位的排名，他们成立虽然两年，但是已经连续两年排名第一位。
最后一个问题是公司内部管理提升，这个课题是非常专业性的，后面有机会、有时间可以专门去探讨。