当前地方政府投融资难题及出路（上）
来源：中建政研智库
编者按：地方政府投融资面临的主要问题是什么，地方政府合规资金来源有哪些，为何进行投融资规划如此重要？结合地方的案例，中建政研投融资咨询事业部总经理刘存京把当前地方政府投融资难题及出路进行了梳理，分为上、下两篇，此为上篇。
地方政府融资面临的主要问题
2018年以来，我基本一周有六天在全国各个城市，或者去往城市的路上；平均一天见一到两个地方政府或者平台公司的领导，大家关切的问题大同小异。
总体来看，地方政府融资面临的问题有几个：
问题一，融资难。东北某个城市，最近发行的PPN，机构购买积极性非常低，包括东北某市发行中期票据和债券也没有成功，整个市场融资难度非常大。数据表明，2018年发行的企业债券中，城投债AA票面利率是7%-8%，大部分区县评级在AA-到AA之间。
问题二，债务的风险大。上个月我去内蒙古自治区，与区县的一位财政局领导沟通。刚开始我们聊的是平台公司转型，自然而然地开始聊债务，区长开会强调债务问题，比起扶贫的任务，更为核心的问题是化解债务风险。当地的债务数据非常高，平台账面上债务有几十个亿，很有可能政府应付工程款远超这个数据。
包括东北、贵州、湖南在内，地方政府的存量债务数据是巨大的。河南一家公司的领导跟我说，一天的利息足够买一辆奥迪；一些地级市每年背负两三百亿的债务，一年光利息就得十二三亿的规模，成本非常高。存量债务规模大、风险高，前两天我还专门写过一篇文章，自2017年以来部分城投公司债务违约出现了好几次，特别是省级平台。
部分城投公司债务违约是必然的，为什么呢？第一个原因是存量债务太多；第二个原因是城投公司做的基本是政府的公益项目，大多是给政府做的一些负债，经营性收入低；第三个原因是2017年、2018年以来融资的监管越来越严，特别是23号文出台后，以前合规的融资也被银行拒掉，出现了一个负面效应。基于这三点原因，部分地方的债务违约是必然的。
问题三，PPP项目的落地率非常低。我在东北深有感触，把一个地级市与徐州、东营、克拉玛依等资源型城市进行对比，过去三年该市落地了6-7个项目，而徐州、东营、克拉玛依基本上是几十分个个项目，他们在PPP的落地数据上是最低的，所以说他们的理念认识和项目的融资包装水平的确有待提高。
问题四，资源整合难度大。很早之前我就与一个河南省地级市领导沟通城市资源整合和城市运营服务商的概念，把城市经营性的资源都整合到一起。公司领导意识也非常好，找各个部门要资源，但涉及到不同部门的既得利益关系，到现在为止基本上没要过来资源，转型非常难。
问题五，公司的转型目标不清晰。我上周去河南一个县，跟县长沟通。县长说：“发改委出台文件，点名学习河南省新郑，我们也想转型。你就告诉我怎么转、怎么选、怎么发展，怎么支持，往哪方面转？”谈了一个小时后他问到，县领导要求融资目标20个亿，眼下就有个2个亿的道路缺资金，你看转型之后怎么完成？
我说，你理解的方向是错的，因为转型的方向是平台公司不再是帮政府直接融资，但是可以更好地借助市场化运作、资本化运作服务政府项目，如果认为转型就可以给政府直接融资借款，这显然是南辕北辙。
还有一个案例是河南某县级市，因为违规融资的问题被问责，县领导晚上的时候给我打电话，他说一直搞不明白，给党和政府做事，给地方做事，结果还因为融资问题被问责，今后到底应该怎么做？我说你现在还没搞清楚为什么融资会违规，后面半个小时我给他讲现在融资的政策，最后他明白过来，之前的想法是对的，但方法不对。
以上反映出，从省级、地市级到县级所有地方平台公司都会面临着转型方向的问题。我们在谈平台公司转型的时候，一定要明确不是就公司谈公司；公司转型的背后就是整个城市、整个区域投融资体制的转变。
地方政府合规资金来源
目前，很多地方的领导思想还没有转变，都在谈学R市。中建政研2015年为R市做咨询，而且相对来说过去的两三年转型非常成功。前不久，Y市领导去R市考察后很兴奋，R市过去做得不错那我们也开始做，这是完全错误的。
从90年代初到2014年这20年的时间，都是平台公司在不断去拓展的政策背景。从2014年开始，特别是随着43号文这一根本性的文件的出台，地方政府的投融资体制包括我国税收体制、投融资体制都在发生剧烈的变化，这就要求地方政府融资体制、融资模式必须要转变。地方政府、平台公司的隐性债务要更加规范化、可视化，要积极合规用好社会资本。
对于地方政府来说，修建道路，建立学校、医院等公益型项目，除了列入财政预算的合规资金来源就这么几条：
第一个来源是地方政府债券。2017年开始出台了一系列文件，包括62号文土地收储专项债，97号文的收费公路专项债，89号文提出的项目收益专项债，2018年新出的棚户区改造专项债券，目前正在试点，未来地方政府债券是一个趋势。
我在财政学院跟财政部政府债务处的一位领导交流，他在谈及融资的趋势时提到一个核心问题，未来从中央层面的政策导向来讲，政府债券作为融资通道，这个口子肯定会越来越放开。
第二个模式是PPP。除了发行政府债券，PPP是最大的合规融资渠道。从2015开始如果没有推行PPP，就丧失了三年合规性的资金来源。我在东北和一位市领导说过，过去三年没有推PPP，损失的是上千亿的GDP和上百亿的财政收入。
第三个模式是购买服务。87号文之后购买服务基本被禁止，只留了两个口子——棚改和异地扶贫搬迁。未来也会把购买服务的途径都堵死，特别是专项债券、政府债券的道路越来越宽之后，棚改的购买服务也会受到限制。
第四个模式是政府投资、引导基金。现在政府类的投资引导基金针对产业的落地性明显好于项目的落定性。项目主要集中在PPP，不懂PPP来做基础设施引导基金的难度比较大。除此之外，所谓融资债券，或者委托债券、购买服务；或者找施工企业垫资、建设租赁都存在违规嫌疑。现在有些地方在做一些建筑租赁，比如自己拿地、自己建学校，建完之后反租给政府，这与购买服务没什么区别。我们自己想象说这不是购买、是租赁，但是本质还是政府拿钱还。其他包括土储融资等，也存在违规嫌疑。
目前合规的融资渠道有限，解决不了根本问题。政府的专项债额度非常有限，2017年大概是8000多亿元，2018年的政府工作报告中，全国大约1.5万亿元的规模，增长非常快，但是体量相对来说还是非常小。PPP有10%的额度限制，大部分地方落地一两个项目、三四个项目之后就把10%的额度占满了，我见过很多地方，未来三年之内做不了PPP了。
河南省从2016年开始实施“百城提质”的工程，涉及到的108个县每县大概分三年的时间投资一百亿元。落实到具体的融资来讲，这一百亿元除了PPP，剩余的全部是政府购买服务或者其他违规的融资渠道。我跟地方领导说，你把所有的项目排序，把全市或者全县的项目投资和融资能力、投资能力做一个匹配分析，先做紧急的、重要的，相对不是特别重要的可以往后放一放。背后反映的问题是整个区域投融资规划以及项目规划，资金规划的系统盘点分析，把这件事给做好，再去考虑要不要去违规融资的问题。
吉林某地级市下辖的区到目前为止只落地了一个PPP项目。该区每年有四亿元的政府支出额度，2017年象征性地做了一个PPP项目，包装了一个全区的市政道路养护，做了一个政府付费项目，每年付费大概一个亿。其实这种项目不需要采用PPP模式，完全可以用特许经营的方式直接给平台公司。它反映的问题是没有搞清楚整个区的项目建设、规划，PPP没做，结果做了一大堆购买服务，形成大量的短期的、高成本的、隐性的债务。
地方政府融资规划要点
未来三年，一定要把项目建设、融资、资金做一个梳理匹配。最近中建政研在河南、内蒙古，都在帮地方政府进行长期融资规划。步骤是：
第一，对过去地方政府的存量债务做一个盘点。在内蒙古自治区的一个区，PPP没做，做了一些企业债、融资租赁、工程委托债券，债务结构基本上差不多，债券余额是5个多亿，银行贷款大概是6个多亿，融资租赁大概是3个多亿，拖欠工程款2个多亿，全都是短期的高成本的融资，应该说整个融资结构是非常差的。
第二，对整个区域未来三到五年的综合财力、可偿债能力做一个评估，与未来五年的支出进行匹配，根据投资、融资能力，规划未来五年之内怎么去投资、怎么去融资，每年投资能力是多少，融资能力是多少。进而设计融资结构，有多少做PPP，有多少做政府购买服务。比如说棚改，有多少去做委托债券，或者发行政府债券，等等。
第三，基于当前的政策、投融资背景以及政府投资体制的要求，结合区域投资能力，从上而下、从宏观到微观地针对每个具体项目进行包装、落地的策划。
后来他们对全区未来三年的建设规划做了一个盘点和排序，应该说还是比较系统和富有指导意义的。我提出建议，合理控制未来的投融资能力，区分轻重缓急。平台公司转型的目的不是为了转型而转型，而是为了支撑整个地方的投融资、进而支撑整个城市的发展。（根据中建政研投融资咨询事业部总经理刘存京在山西太原举办的“新形势下政府投融资模式创新研讨会”上的讲话整理）